02. O que faz alguém merecer o seu voto?

No texto anterior desta série vimos que a esfera pública migrou para ambientes privados e que a formação da opinião passou a ser mediada por sistemas automatizados. Ficou uma pergunta no ar: o que sobra da ideia de que o poder emana do povo?

Antes de responder, precisamos de história. A democracia representativa não é uma coisa só. Ela mudou de forma pelo menos três vezes desde o século XIX, e cada mudança alterou o modo como o cidadão se liga a quem o representa. Sem esse percurso, não entendemos o que está em jogo agora.

Se você respondesse agora, em uma palavra, o que faz alguém merecer o seu voto, provavelmente escreveria algo como honestidade, propostas, competência ou ideias. Quase ninguém escreve fama. Guarde essa resposta. Vamos confrontá-la mais adiante com o comportamento eleitoral efetivo.

Por que representação, e como se controla um representante

Comecemos pelo problema que a representação resolve.

A democracia direta é o regime em que os cidadãos decidem pessoalmente os assuntos comuns. Ela existiu, em escala reduzida e com exclusões enormes, na Atenas antiga. Por que não a adotamos hoje? Três razões costumam ser apresentadas:

• a limitação física e temporal, já que o território é vasto, os cidadãos são milhões e reunir todos para deliberar sobre cada assunto é materialmente impossível;

• o individualismo e as prioridades de cada um, pois as pessoas têm outras ocupações e a maioria não quer dedicar suas noites a discutir alíquota de tributo;

• a complexidade das discussões, uma vez que deliberar bem sobre política monetária ou licenciamento ambiental supõe conhecimento acumulado.

Repare que apenas a primeira razão é propriamente material. As outras duas são argumentos, e argumentos podem ser contestados. Quem afirma que o cidadão comum não tem tempo nem preparo para decidir está dizendo algo sobre a distribuição do tempo livre e do conhecimento numa sociedade, e não sobre a natureza humana. Guarde essa observação. Ela reaparece adiante nesta série, quando discutirmos quem tem legitimidade para interpretar a Constituição.

A fórmula clássica da representação foi fixada em 1789, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão.

Art. 6º A lei é a expressão da vontade geral. Todos os cidadãos têm o direito de concorrer, pessoalmente ou por meio de seus representantes, para a sua formação.

Note a alternativa. Pessoalmente ou por representantes. A representação nasce como equivalente funcional da participação direta, e não como substituto de segunda classe.

Se o representante decide em nome de outros, duas perguntas se impõem. Como escolhê-lo e como controlá-lo.

Sobre a escolha, historicamente houve dois métodos. O sorteio e a eleição. O sorteio foi o método ateniense para a maior parte dos cargos. Ele é aleatório, barato e produz um corpo de governantes estatisticamente parecido com a população. A eleição é mais cara e mais lenta, mas cria uma relação de confiança, porque o eleito foi escolhido e não sorteado, o que lhe confere um tipo de autoridade que o sorteado não tem.

Vale registrar um ponto contraintuitivo. Para os antigos, o sorteio era o método democrático e a eleição era o método aristocrático, porque a eleição tende a selecionar quem já se destaca. Nós invertemos o vocabulário. Chamamos de democrática exatamente a técnica que os gregos consideravam aristocrática.

Sobre o controle, três mecanismos aparecem nas democracias contemporâneas:

• as eleições periódicas, pelas quais o eleitor reavalia o mandatário em intervalos regulares e decide se o confirma ou o destitui;

• o recall, que é a destituição de um eleito antes do fim do mandato e não existe no direito brasileiro para cargos eletivos em geral;

• a opinião pública, que funciona como fiscalização permanente entre uma eleição e outra, apoiada na imprensa e na liberdade de expressão.

Detenhamo-nos no terceiro. Ele é o único que opera de modo contínuo, e é justamente o que depende da esfera pública examinada no texto anterior. Se a opinião pública é o mecanismo de controle que funciona todos os dias, e se ela é hoje formada dentro de plataformas privadas, então o controle do representante passou a depender de empresas que não respondem a ninguém pelo modo como o exercem.

Essa é a primeira conexão direta entre o problema com que abrimos a série e a teoria da representação.

Da democracia de elite ao partido de massas

A democracia de elite é a forma inicial do regime representativo moderno. Vai, grosso modo, do início do século XIX às primeiras décadas do século XX.

Suas características são as seguintes. O sufrágio é restrito, por critérios censitários, de gênero, de alfabetização ou de todos eles combinados. Vota quem tem renda, propriedade ou instrução. A política é conduzida por notáveis, como proprietários, bacharéis, militares e comerciantes de projeção local. Os partidos, quando existem, são frouxos, e funcionam mais como articulação entre pessoas influentes do que como organizações permanentes. A imprensa é de opinião e fala a um público reduzido, que se sobrepõe ao próprio corpo eleitoral.

A participação popular é baixa por desenho, e não por acidente. O sistema foi construído para que fosse baixa.

No Brasil, o quadro é conhecido. A Constituição de 1891 excluía do voto os analfabetos, os mendigos, os praças de pré e os religiosos sujeitos a voto de obediência. Somando o critério da alfabetização à realidade educacional do país, o eleitorado efetivo era uma fração pequena da população adulta. A política funcionava por acordo entre chefes locais, e o voto não era secreto. Cabe perguntar, então, o que exatamente uma eleição está medindo quando o voto não é secreto e o eleitorado é reduzido.

A segunda fase nasce da ampliação do sufrágio e da organização dos trabalhadores. No plano internacional, corresponde ao período que vai do entreguerras aos anos 1970. No Brasil, a referência é o período posterior a 1930, com desenvolvimento próprio e interrompido.

O que muda é a entrada de uma organização permanente entre o eleitor e o eleito. Surge o partido de massas, que tem quatro traços a fixar:

• base ampla e filiada, com milhares ou milhões de membros que pagam contribuição e participam de instâncias internas;

• programa, isto é, um conjunto articulado de posições que o candidato deve executar, de modo que se vota no partido antes de votar na pessoa;

• estrutura permanente, com sede, jornal, escola de formação e quadros profissionais, que existe entre as eleições;

• vínculo de identidade, pelo qual o eleitor se reconhece no partido de modo duradouro, muitas vezes por gerações.

O ponto decisivo é este: a organização é dona da base. O militante é do partido, e não do candidato. Se o candidato sai, a base permanece. É essa relação que a Constituição de 1988 pressupõe ao tratar dos partidos políticos, ao assegurar-lhes autonomia de organização e funcionamento e ao vincular a candidatura à filiação.

Guarde essa frase sobre a propriedade da base. No próximo texto ela vai se inverter.

A democracia de celebridades

A terceira fase começa a se desenhar com a televisão e se consolida nas últimas décadas do século XX.

O traço central é a desvinculação entre eleitor e partido. O eleitor deixa de se identificar de modo duradouro com uma organização e passa a escolher pessoas. O partido continua existindo, mas como estrutura jurídica necessária, e não como referência de identidade.

O que preenche o vazio deixado pelo partido é a mídia de massa. E a mídia de massa opera segundo uma lógica própria. Ela precisa de rostos, de histórias e de conflito. O candidato que se ajusta a essa lógica leva vantagem, qualquer que seja o programa que defenda. Surge assim o candidato-estrela, que é alguém conhecido antes de entrar na política, ou alguém que se torna conhecido por atributos sem relação com a capacidade de governar.

Aqui está a celebridade como categoria política. E aqui podemos retomar a pergunta do começo. Se o critério que declaramos é a proposta, por que a eleição de figuras conhecidas por outros motivos é tão frequente? A distância entre o que dizemos que nos move e o que efetivamente nos move é o objeto desta seção.

Convém desfazer um preconceito antes de seguir. Dizer que a democracia de celebridades tem problemas não equivale a dizer que o eleitor é ignorante. O eleitor de partido de massas também votava por identificação, e não por leitura do programa. A diferença não está na racionalidade do eleitor, e sim no objeto da identificação. Antes, uma organização com programa, história e instâncias internas. Agora, uma pessoa. E pessoas não têm instâncias internas, não realizam congressos e não podem ser cobradas por um documento coletivo.

Duas consequências merecem registro.

A primeira é a fragilização do controle. Quando o vínculo é com o partido, existe uma estrutura permanente que pode ser cobrada. Quando o vínculo é com a pessoa, o único controle disponível é a eleição seguinte.

A segunda é a volatilidade. Bases construídas em torno de pessoas se desfazem quando a pessoa sai de cena, e se reconstroem em torno de outra com rapidez. A política ganha uma instabilidade que a fase anterior não conhecia.

Há ainda uma observação que fecha esta seção e abre o próximo texto. A democracia de celebridades, hoje, torna-se cada vez mais digital. A televisão concedia visibilidade. A internet permite construí-la por conta própria. Isso muda a natureza do fenômeno.

Como saber se um regime ainda é democrático

Precisamos de um critério, sob pena de a discussão virar impressão pessoal. Os elementos da democracia costumam ser agrupados em três conjuntos.

O primeiro diz respeito à estrutura do Estado. Compreende a legalidade, no sentido de que o poder se exerce conforme normas prévias e gerais, e a separação de poderes, com controle recíproco entre eles.

O segundo diz respeito à garantia de direitos individuais. Abrange a igualdade jurídica, a liberdade de expressão, o acesso à informação e o direito de associação.

O terceiro diz respeito à participação política. Envolve o voto e a elegibilidade universais, eleições livres, diretas e periódicas, e alternância no poder.

O enfraquecimento desses elementos conduz a regimes autoritários. Acontece que o autoritarismo contemporâneo raramente se anuncia. As autocracias atuais em geral mantêm as formas e esvaziam o conteúdo. Continuam existindo eleições, parlamento, tribunais e imprensa, só que sem a substância que os tornaria eficazes. É o que se chama de democracia aparente.

Daí decorre uma dificuldade prática relevante para o jurista. Se as formas permanecem intactas, a violação não aparece num único ato que se possa impugnar. Ela se distribui em muitos atos, cada um deles individualmente defensável. Como se controla juridicamente um esvaziamento que não se concentra em nenhum ato específico? Registre a pergunta. Ela terá resposta parcial adiante nesta série, quando estudarmos a arguição de descumprimento de preceito fundamental e a noção de estado de coisas inconstitucional.

Seria desonesto encerrar sem apresentar uma crítica que incide sobre as três fases.

Há uma linha de argumentação, de matriz socialista, segundo a qual a democracia política é insuficiente enquanto não alcançar a esfera econômica. O raciocínio é o seguinte. O cidadão escolhe seus representantes, mas não escolhe quem dirige a empresa em que trabalha, nem que produtos serão fabricados, nem como se distribuirá o resultado. A soberania popular pararia na porta da fábrica. A democracia seria, nessa leitura, um verniz sobre um autoritarismo econômico que permanece intocado.

Há resposta a essa crítica, e é preciso apresentá-la com igual seriedade. A separação entre esfera política e esfera econômica não é um defeito acidental do liberalismo, mas uma escolha deliberada. Submeter a decisão econômica ao voto majoritário significaria expor a propriedade e a iniciativa privada à vontade momentânea das maiorias, e os regimes que tentaram essa via no século XX não produziram, em geral, mais liberdade política, e sim menos.

Art. 1º A República Federativa do Brasil [...] tem como fundamentos: [...] IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.

Ela não escolheu entre um e outro. Colocou os dois no mesmo inciso, como fundamentos simultâneos da República, e deixou para o intérprete o trabalho de compatibilizá-los. Não vamos resolver aqui a controvérsia. Vamos registrá-la, porque ela volta com outra roupa no fim desta série, quando discutirmos se a solução para o poder das plataformas é regulá-las ou alterar a estrutura de propriedade que as sustenta.

Fica uma pergunta para o leitor levar até o próximo texto. Os gregos consideravam o sorteio democrático e a eleição aristocrática, e nós invertemos esse vocabulário. Antes de decidir quem está certo, tente construir os dois argumentos por inteiro. É mais difícil do que parece, e o esforço mostra o quanto de convenção existe naquilo que chamamos de óbvio.

Glossário

Democracia direta. Regime em que os cidadãos deliberam e decidem pessoalmente os assuntos comuns.

Democracia representativa. Regime em que os cidadãos escolhem mandatários que decidem em seu nome.

Mandato. Vínculo jurídico entre representante e representados. Diferente do mandato do direito civil, não é revogável individualmente pelo mandante nem vincula o eleito a instruções específicas.

Sufrágio. Direito de participar da formação da vontade política pelo voto. Restrito quando condicionado a renda, gênero ou instrução, e universal quando não o é.

Recall. Mecanismo de destituição de mandatário antes do término do mandato. Inexistente no direito brasileiro para cargos eletivos em geral.

Democracia de elite. Primeira fase do regime representativo moderno. Sufrágio restrito, política de notáveis, partidos frouxos e participação baixa por desenho.

Partido de massas. Organização política permanente, de base ampla e filiada, com programa e estrutura própria. Nela, a base pertence ao partido, e não ao candidato.

Democracia de celebridades. Fase em que o vínculo do eleitor se desloca do partido para a pessoa do candidato, sob a lógica dos meios de comunicação de massa.

Democracia aparente. Regime que conserva as formas institucionais democráticas, como eleições, parlamento e tribunais, esvaziando-as de conteúdo efetivo.

Alternância no poder. Possibilidade real de que a oposição vença e assuma. É o teste mais simples da existência de democracia.

Teste seu Conhecimento

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