Controle de Constitucionalidade

O controle de constitucionalidade é um mecanismo fundamental no sistema jurídico, que visa garantir a supremacia da Constituição Federal e a efetividade dos direitos e garantias nela previstos. Este controle tem como objetivo principal analisar a compatibilidade das normas jurídicas com a Constituição, a fim de preservar a ordem e a segurança jurídica, bem como assegurar a observância dos princípios e valores consagrados no texto constitucional.

O controle de constitucionalidade pressupõe a supremacia da Constituição e sua rigidez. A supremacia significa que a Constituição é a norma fundamental e hierarquicamente superior às demais normas do ordenamento jurídico. Já a rigidez indica que a alteração da Constituição demanda um processo legislativo mais complexo e solene do que o previsto para a criação das leis ordinárias.

A inconstitucionalidade de uma norma pode ser classificada em duas categorias: formal e material. Essa classificação é importante para a análise e compreensão do controle de constitucionalidade.

1. Inconstitucionalidade Formal: A inconstitucionalidade formal ocorre quando a norma jurídica não respeita os requisitos formais previstos na Constituição para sua elaboração. Essa inconstitucionalidade pode ser subdividida em:a) Inconstitucionalidade Formal Ritual (ou processual): Refere-se à inobservância do processo legislativo estabelecido na Constituição para a criação ou modificação das normas. Um exemplo disso é a aprovação de uma lei ordinária sem a maioria absoluta necessária em uma das Casas Legislativas.b) Inconstitucionalidade Formal Orgânica (ou de competência): Relaciona-se com a usurpação da competência legislativa entre os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ou entre os Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). Um exemplo seria a criação de uma lei estadual que invade a competência legislativa privativa da União.
2. Inconstitucionalidade Material: A inconstitucionalidade material ocorre quando o conteúdo da norma jurídica afronta os princípios e as normas estabelecidos na Constituição Federal. Essa inconstitucionalidade se dá em razão do próprio objeto da norma, e não de seu processo de elaboração.a) Inconstitucionalidade Material por Conteúdo: Refere-se à violação direta dos princípios e valores consagrados na Constituição, como os direitos fundamentais, a separação de poderes ou a forma federativa do Estado. Um exemplo de inconstitucionalidade material por conteúdo seria uma lei que restringisse indevidamente a liberdade de expressão.

Em suma, o controle de constitucionalidade é uma ferramenta essencial para garantir a observância da Constituição Federal, assegurando a supremacia e rigidez desse documento. Ele se manifesta tanto na análise da inconstitucionalidade formal quanto na material, permitindo o exame de aspectos processuais e substantivos das normas jurídicas.

Formas de Controle de Constitucionalidade

A classificação das formas de controle de constitucionalidade considera o órgão que exerce o controle e o momento de sua atuação. Assim, podemos identificar as seguintes modalidades de controle:

1. Controle Judicial Preventivo: Trata-se de um controle excepcional, em virtude do princípio da separação dos poderes. Nesse caso, o Poder Judiciário atua na fase de elaboração das normas, focando principalmente em questões formais. Um exemplo é o mandado de segurança (MS) impetrado por um parlamentar para questionar um ato praticado durante o processo legislativo que viole a Constituição.
2. Controle Judicial Repressivo: Ocorre após a promulgação da norma e pode ser:a) Difuso: É exercido por qualquer órgão do Poder Judiciário, de forma concreta e incidental, ou seja, no âmbito de um caso concreto e como questão prejudicial ao julgamento do mérito da causa.b) Concentrado: É exercido pelo Supremo Tribunal Federal, de forma abstrata e principal, por meio de ações específicas como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC).
3. Controle Político Preventivo: Envolve a atuação dos Poderes Legislativo e Executivo na fase de elaboração das normas, sendo:a) Legislativo: As Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) das Casas Legislativas analisam a constitucionalidade das proposições legislativas em tramitação.b) Executivo: O Chefe do Poder Executivo pode vetar uma lei aprovada pelo Legislativo, com base em sua inconstitucionalidade.
4. Controle Político Repressivo: Realizado pelos Poderes Legislativo e Executivo após a promulgação da norma, sendo:a) Legislativo: Pode ocorrer, por exemplo, na rejeição de uma medida provisória por inconstitucionalidade, ou no controle exercido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sobre atos do Poder Público.b) Executivo: O Chefe do Poder Executivo pode se recusar a cumprir uma lei que considere inconstitucional, ajuizando, por exemplo, uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) perante o Supremo Tribunal Federal.

Assim, o controle de constitucionalidade envolve diversos órgãos e momentos de atuação, possibilitando que tanto o Poder Judiciário quanto os Poderes Legislativo e Executivo atuem na preservação da supremacia da Constituição e na garantia do Estado Democrático de Direito.

Controle Judicial Difuso de Constitucionalidade

O Controle Judicial Difuso de Constitucionalidade é uma modalidade de controle de constitucionalidade realizada no âmbito do Poder Judiciário, que tem origem no histórico caso norte-americano Marbury v. Madison (1803). Nessa decisão, o então relator John Marshall reconheceu a supremacia da Constituição, consolidando a ideia de que o Poder Judiciário tem o poder de declarar a inconstitucionalidade das normas.

O controle difuso também é chamado de incidental, pois seus efeitos são, em geral, concretos e restritos às partes envolvidas no processo. Esse controle pode ser realizado por qualquer juiz ou tribunal, verificando a constitucionalidade de normas estatais. A análise da constitucionalidade é uma questão prejudicial ao julgamento do mérito da causa, e não a questão principal. Sua finalidade é proteger direitos subjetivos em um caso concreto.

A decisão em controle judicial difuso de constitucionalidade apresenta efeitos distintos em relação ao aspecto temporal e ao aspecto subjetivo:

1. Aspecto temporal: A norma declarada incidentalmente inconstitucional é considerada nula, e a declaração de nulidade retroage à data de criação da norma, produzindo efeitos ex tunc. Isso significa que, em geral, a norma é considerada inválida desde sua origem, como se nunca tivesse existido. Um exemplo disso seria a declaração de inconstitucionalidade de uma lei que estabelecesse tributação indevida. Nesse caso, os contribuintes poderiam pleitear a devolução dos valores pagos indevidamente desde o início da vigência da lei.

Quanto à modulação temporal dos efeitos, o Ministro Joaquim Barbosa, no julgamento do AI 641798-RJ, afirmou que “Em princípio, a técnica da modulação temporal dos efeitos de decisão reserva-se ao controle concentrado de constitucionalidade, em face de disposição legal expressa. Não obstante, e embora em pelo menos duas oportunidades o Supremo Tribunal Federal tenha aplicado a técnica da modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade no controle difuso da constitucionalidade das leis, é imperioso ter presente que a Corte o fez em situações extremas, caracterizadas inequivocamente pelo risco à segurança jurídica ou ao interesse social.” Portanto, a modulação dos efeitos temporais no controle difuso é excepcional, reservada para casos extremos em que a retroação dos efeitos possa gerar prejuízos graves à sociedade ou à segurança jurídica.

2. Aspecto subjetivo: Os efeitos da decisão no controle difuso são inter partes, ou seja, afetam apenas as partes envolvidas no processo e não atingem terceiros. Isso significa que a decisão proferida em um caso concreto só tem efeito vinculante entre as partes envolvidas naquela ação, sem afetar outras pessoas que possam estar em situação semelhante.

Contudo, se a decisão incidental for proferida pelo STF, ela se torna imediatamente vinculante e erga omnes, ou seja, passa a ter efeito vinculante para todos os órgãos do Poder Judiciário e para a Administração Pública, alcançando, assim, todos os casos semelhantes.

Vale lembrar que o inciso X do artigo 52 da Constituição Federal foi reinterpretado pelo STF. Anteriormente, o Senado tinha a competência para suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF. Atualmente, o papel do Senado é apenas dar publicidade à declaração de inconstitucionalidade feita pelo STF, o que significa que o efeito vinculante da decisão do STF no controle difuso é assegurado pela publicação do ato do Senado.

Em resumo, os efeitos da decisão em controle judicial difuso de constitucionalidade se caracterizam, em geral, pela retroação temporal (ex tunc) e pela limitação subjetiva aos envolvidos no processo (efeitos inter partes). No entanto, a modulação dos efeitos temporais pode ocorrer em situações extremas, conforme destacado no julgamento do AI 641798-RJ, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa.

Quando a decisão incidental é proferida pelo STF, ela adquire efeito vinculante e erga omnes, estendendo-se a todos os órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública e alcançando todos os casos semelhantes. A nova interpretação do inciso X do artigo 52 da Constituição Federal reforça essa vinculação, pois o Senado apenas dá publicidade à declaração de inconstitucionalidade feita pelo STF, sem suspender a execução da norma declarada inconstitucional.

Dessa forma, o controle judicial difuso de constitucionalidade desempenha um papel fundamental na proteção dos direitos fundamentais e na garantia da supremacia da Constituição, ajustando-se às necessidades específicas de cada caso e promovendo a segurança jurídica e o interesse social.

Controle Judicial Concentrado de Constitucionalidade

O Controle Judicial Concentrado de Constitucionalidade é uma modalidade de controle abstrato e principal de normas, cujo foco está na análise específica se uma norma contraria ou não a Constituição. A origem desse tipo de controle remonta ao Tribunal Constitucional Austríaco, estabelecido em 1920, como um modelo que influenciou diversos países, incluindo o Brasil.

Diferentemente do controle difuso, o controle concentrado tem como objetivo principal garantir a supremacia da Constituição, por meio da análise direta e abstrata das normas em relação ao texto constitucional. O controle concentrado não se baseia em um caso concreto, mas sim na análise da conformidade das normas com a Constituição de forma geral e abstrata, respondendo à questão: a norma contraria ou não a Constituição?

No Brasil, o controle concentrado de constitucionalidade é exercido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), conforme dispõe a Constituição Federal (art. 102 I, a e parágrafo primeiro) á diversos instrumentos jurídicos disponíveis para realizar esse tipo de controle, entre eles:

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) – Lei 9.868/1999: A ADI é um instrumento utilizado para questionar a constitucionalidade de uma norma perante o STF. A ADI visa declarar a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo federal ou estadual em face da Constituição Federal.
2. Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) – Lei 9.868/1999: A ADC tem como objetivo obter uma declaração de constitucionalidade de uma norma perante o STF. . Essa ação busca afirmar a compatibilidade de uma lei ou ato normativo federal com a Constituição, tendo como efeito principal a vinculação dos demais órgãos do Poder Judiciário à decisão do STF.
3. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADIO) – Lei 9.868/1999: A ADIO é um instrumento utilizado para questionar a inconstitucionalidade decorrente da omissão de uma norma regulamentadora, que torne inviável o exercício de direitos, liberdades ou prerrogativas previstos na Constituição. Essa ação visa compelir o Poder Público a editar a norma regulamentadora necessária para dar efetividade aos preceitos constitucionais.
4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) – Lei 9.882/1999: A ADPF é um instrumento utilizado para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. Essa ação tem como objetivo a preservação da ordem constitucional e a garantia do pleno exercício dos direitos fundamentais. A ADPF pode ser utilizada tanto para questionar a constitucionalidade de normas quanto para combater omissões ou atos do Poder Público que violem preceitos fundamentais. Seu uso é subsidiário, reservado a casos não previstos nos outros instrumentos.

Em suma, o Controle Judicial Concentrado de Constitucionalidade é um instrumento essencial para garantir a supremacia da Constituição e a preservação dos direitos fundamentais no Brasil, sendo responsabilidade do Supremo Tribunal Federal (STF) analisar a conformidade das normas com a Constituição Federal por meio de ações específicas, como ADI, ADC, ADIO e ADPF. Essa modalidade de controle permite a análise abstrata e principal de normas, possibilitando a preservação da ordem constitucional, o exercício pleno dos direitos fundamentais e a garantia da segurança jurídica no país.

Os efeitos do controle concentrado de constitucionalidade são de grande relevância, uma vez que impactam diretamente a aplicação das normas em todo o território nacional. O artigo 102, § 2º da Constituição Federal estabelece que as decisões definitivas de mérito proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) nas ações diretas de inconstitucionalidade (ADI) e nas ações declaratórias de constitucionalidade (ADC) produzirão eficácia contra todos (erga omnes) e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

Isso significa que, quando o STF decide pela inconstitucionalidade ou constitucionalidade de uma norma, essa decisão deve ser seguida obrigatoriamente pelos demais órgãos do Poder Judiciário e pela administração pública em todas as esferas. Esse efeito vinculante visa garantir a uniformidade na interpretação da Constituição e a segurança jurídica no país.

Quanto aos efeitos temporais, um ato normativo considerado inconstitucional é tido como nulo, e seus efeitos são, em princípio, ex tunc, ou seja, retroativos à data de sua criação. No entanto, a Lei 9.868/1999, em seu artigo 27, admite a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade em situações específicas. O STF, por maioria de dois terços de seus membros, pode restringir os efeitos da declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado, levando em conta razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social.

A possibilidade de modulação dos efeitos temporais permite que o STF adeque sua decisão às circunstâncias específicas do caso, evitando consequências indesejáveis e garantindo a estabilidade do ordenamento jurídico e o interesse social.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADIO) é um instrumento de controle concentrado de constitucionalidade, previsto no artigo 103, § 2º da Constituição Federal, que tem como objeto questionar a omissão de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

O objeto da ADIO são normas constitucionais de eficácia limitada não regulamentadas, ou seja, aquelas que dependem de norma infraconstitucional para serem plenamente efetivadas. A omissão pode ser total ou parcial, legislativa ou administrativa.

Ao julgar procedente a ADIO, o Supremo Tribunal Federal (STF) apenas notifica o órgão competente sobre a omissão e estabelece prazo para a elaboração da norma regulamentadora. O STF não tem poder para suprir a omissão legislativa ou administrativa diretamente, mas exerce pressão sobre o órgão responsável a fim de que este cumpra seu dever constitucional.

Um exemplo emblemático de ADIO é a ADO 26 (2019), na qual o STF reconheceu a omissão legislativa no tocante à criminalização da homofobia e da transfobia. A Corte entendeu que a omissão violava o princípio da igualdade e o direito à segurança, garantidos no art. 5º da Constituição, e o dever estatal de punir qualquer discriminação atentatória aos direitos e liberdades fundamentais, conforme previsto no art. 5º, XLI. Nesse caso, o STF aplicou a Lei nº 7.716/1989, que pune os crimes resultantes de preconceito de raça ou de cor, por analogia, para criminalizar a homofobia e a transfobia até que o Congresso Nacional edite norma específica.

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) é um instrumento de controle concentrado de constitucionalidade, previsto no artigo 102, § 1º, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei nº 9.882/1999. Seu objetivo é evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.

A ADPF pode ser utilizada para questionar normas, atos normativos ou decisões judiciais que violem preceitos fundamentais, como direitos e garantias individuais, princípios sensíveis ou princípios fundamentais da República. O próprio Supremo Tribunal Federal (STF) definirá se o direito constitucional violado é considerado um preceito fundamental para fins de admissibilidade da ação.

A ADPF possui natureza extraordinária e supletiva, ou seja, somente pode ser utilizada quando não houver outro meio eficaz de proteger o preceito fundamental em questão. Nesse sentido, a ADPF é considerada fungível com a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), isto é, uma ação pode ser convertida em outra se o STF entender que o instrumento processual escolhido não é o mais adequado para a defesa do direito.

Diferentemente da ADI, que se restringe ao questionamento de leis ou atos normativos federais ou estaduais, a ADPF pode abranger questionamentos a atos normativos municipais e decisões judiciais que violem preceitos fundamentais. Essa amplitude contribui para a proteção mais abrangente dos direitos constitucionais e para a preservação da ordem jurídica.

Em síntese, a ADPF é um importante instrumento de controle concentrado de constitucionalidade que visa garantir o respeito aos preceitos fundamentais, sendo cabível mesmo em face de normas municipais ou decisões judiciais, desde que não haja outro meio eficaz de proteção ao direito.

O artigo 103 da Constituição Federal elenca os legitimados a propor ações de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Há, hoje, o entendimento de que são legitimados a todas as ações de controle de constitucionalidade e não apenas às mencionadas no caput. Esses legitimados são divididos em dois grupos: aqueles com capacidade postulatória própria e os que não possuem essa capacidade.

Legitimados com capacidade postulatória:

1. Presidente da República;
2. Mesa do Senado Federal;
3. Mesa da Câmara dos Deputados;
4. Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
5. Governador de Estado ou do Distrito Federal;
6. Procurador-Geral da República;
7. Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.

Esses legitimados podem propor diretamente as ações de controle concentrado perante o STF, sem a necessidade de serem representados por advogado.

Legitimados sem capacidade postulatória:

8. Partido político com representação no Congresso Nacional;
9. Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Esses legitimados, por não possuírem capacidade postulatória própria, necessitam ser representados por advogado para propor ações de controle concentrado de constitucionalidade.

A ampla legitimidade ativa para propor ações de controle concentrado de constitucionalidade visa garantir a proteção dos direitos constitucionais e a preservação da ordem jurídica. Além disso, possibilita a participação de diferentes atores do cenário político e social na defesa da supremacia da Constituição.

Síntese final

Em síntese, o controle de constitucionalidade é um mecanismo essencial para garantir a supremacia da Constituição e a preservação dos direitos fundamentais. O controle pode ser exercido de forma preventiva ou repressiva, pelos Poderes Judiciário e Executivo, bem como pelo Poder Legislativo.

No controle judicial, encontramos duas modalidades: o controle difuso, de origem norte-americana, e o controle concentrado, inspirado no modelo austríaco. O controle difuso é exercido por qualquer juiz ou tribunal no caso concreto, com efeitos inter partes e ex tunc, salvo exceções. Já o controle concentrado, exercido no Brasil pelo STF, analisa a constitucionalidade de normas de forma abstrata e possui efeitos erga omnes e vinculantes.

O controle concentrado conta com diversos instrumentos, como a ADI, ADC, ADO e ADPF, que buscam garantir a conformidade das normas com a Constituição e proteger preceitos fundamentais. Os legitimados a propor essas ações são elencados no artigo 103 da Constituição, sendo que alguns possuem capacidade postulatória própria, enquanto outros precisam ser representados por advogados.

Nesse contexto, o controle de constitucionalidade é um instrumento fundamental para a manutenção do Estado Democrático de Direito e a garantia dos direitos e liberdades fundamentais previstos na Constituição. A participação dos diversos atores do cenário político e social nas ações de controle concentrado de constitucionalidade assegura a pluralidade de vozes na defesa da supremacia constitucional.

Referências:

• LENZA, Pedro. Direito constitucional. (Coleção esquematizado®). Editora Saraiva, 2023. E-book. ISBN 9786553624900. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786553624900/ . Acesso em: abr. 2023.
• MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 9ª edição. Editora Juspodium, 2021.
• MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. Grupo GEN, 2023. E-book. ISBN 9786559774944. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786559774944/ . Acesso em: abr. 2023.