Prof. Dr. Adriano de Assis Ferreira
1. Introdução
O exercício do poder estatal, sobretudo em sua dimensão financeira e tributária, exige, para além do seu próprio desempenho, um sistema de controle e fiscalização rigoroso. Toda a administração do patrimônio público, que engloba desde o recebimento de receitas até a execução de despesas, precisa estar sujeita a um sistema de supervisão que assegure sua legalidade, legitimidade, economicidade, entre outros aspectos. No caso brasileiro, tal sistema é delineado pela Constituição Federal de 1988 e por outras normativas infraconstitucionais, estabelecendo mecanismos de controle interno e externo, exercidos pelo próprio poder estatal e pelo Congresso Nacional, respectivamente.
Esses controles são implementados de modo contínuo, envolvendo análises prévias, concomitantes e subsequentes à execução do orçamento. Isso é essencial para garantir que o uso dos recursos públicos esteja em conformidade com o planejamento estabelecido e para prevenir, identificar e corrigir possíveis desvios.
Para cumprir sua missão, o sistema de controle do Estado conta ainda com a atuação dos Tribunais de Contas, órgãos técnicos com autonomia administrativa e financeira que auxiliam o exercício do controle externo pelo Congresso Nacional.
Os tópicos a seguir detalham os elementos e mecanismos desse sistema de controle e fiscalização financeira no Estado brasileiro, bem como a sua importância para a gestão adequada dos recursos públicos e a preservação dos princípios da administração pública.
2. Abrangência da Fiscalização e do Controle
A fiscalização e o controle financeiro do Estado brasileiro são exercidos em múltiplas dimensões, de acordo com o artigo 70 da Constituição Federal. A sua abrangência é ampla e varia desde a análise contábil, orçamentária, financeira, operacional até o cuidado com o patrimônio público.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
a. Fiscalização Contábil: Aqui, o foco é a análise dos registros e demonstrações financeiras realizadas pelo Estado. De acordo com a Lei 4.320/64 e a Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a contabilidade do setor público é regida por normas e princípios que garantem a transparência, responsabilidade na gestão fiscal e o equilíbrio das contas públicas. Exemplo disso é a exigência da publicação dos balanços e relatórios fiscais periodicamente.
b. Fiscalização Orçamentária: Esta fiscalização analisa as previsões de receitas e despesas estabelecidas no orçamento, bem como a execução dessas previsões ao longo do exercício financeiro. Seu objetivo é assegurar que o orçamento público, que é a peça que prevê todas as receitas e fixa as despesas do Estado, seja respeitado. Um exemplo é a análise da execução das metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
c. Fiscalização Financeira: Aqui, o controle recai sobre as receitas e despesas do Estado, garantindo que sejam efetuadas conforme as normas legais e regulamentares. Um exemplo disso é a verificação da legalidade de contratações de operações de crédito e a correta destinação dos recursos provenientes destas operações.
d. Fiscalização Operacional: Esta dimensão da fiscalização refere-se ao controle de metas, resultados e eficiência das ações do Estado. Por exemplo, se o Estado estabelece uma política de educação que envolve a construção de escolas, a fiscalização operacional verificará se as escolas estão sendo construídas conforme o planejado e se estão entregando os resultados esperados.
e. Fiscalização Patrimonial: A análise do cuidado com o patrimônio público é feita a fim de evitar perdas, danos, deteriorações e demais formas de prejudicar os bens públicos. Exemplo disso é a fiscalização das ações do Estado para manutenção e conservação dos prédios públicos.
Essa fiscalização tem como foco verificar a legalidade (o gasto em relação às leis), legitimidade (gasto em relação ao interesse público), economicidade (gasto em relação à eficiência), aplicação de subvenções (gastos repassados a entes sem fins lucrativos) e renúncia de receitas (análise de desonerações fiscais e seus objetivos).
Por exemplo, sob a ótica da economicidade, é verificado se o Estado está fazendo uso eficiente dos recursos públicos, evitando desperdícios. Já a legitimidade vai além da legalidade, pois um ato pode ser legal, mas não legítimo, se for contrário ao interesse público.
Na análise da renúncia de receitas, o controle estatal examina se as desonerações fiscais (como isenções, deduções, reduções de alíquotas, créditos presumidos) estão de acordo com a legislação e se estão atendendo aos objetivos propostos, como a promoção do desenvolvimento econômico e social.
Essa ampla abrangência da fiscalização e do controle financeiro do Estado é essencial para assegurar que a administração pública seja conduzida em conformidade com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, contribuindo para a boa governança e para a confiança da sociedade na gestão dos recursos públicos.
3. Momento da Fiscalização e Controle
A Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, dispõe em seu Artigo 77 que a verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária deve ser prévia, concomitante e subsequente. Ou seja, o controle e a fiscalização ocorrem em diferentes momentos.
a. Controle Prévio (Anterior): É a análise realizada antes da execução do orçamento. Por exemplo, até a Constituição de 1967, a ênfase era dada ao controle prévio para a análise da legalidade do ato. Ainda que tenha perdido algum destaque hoje, o controle prévio existe, de certo modo, na fase de elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), onde o orçamento é analisado e discutido antes de ser aprovado.
b. Controle Concomitante: Este controle ocorre simultaneamente à execução do orçamento. O objetivo é acompanhar a implementação das políticas públicas, de modo a corrigir eventuais desvios e irregularidades no momento em que ocorrem. Por exemplo, a análise da legalidade e da eficiência da aplicação dos recursos em um determinado projeto enquanto este está sendo executado.
c. Controle Subsequente (Posterior): Este ocorre após a execução do orçamento, sendo crucial para verificar se a aplicação dos recursos públicos ocorreu conforme o planejado e se as metas foram atingidas. Por exemplo, após a conclusão de uma obra pública, é realizado um controle para verificar se os recursos foram aplicados corretamente, se a obra foi concluída no prazo e se o resultado está de acordo com o que foi planejado.
Esses diferentes momentos de controle são complementares e indispensáveis para um efetivo controle da gestão dos recursos públicos. O controle prévio busca prevenir falhas e irregularidades; o controle concomitante permite a correção de rumos durante a execução das políticas públicas; e o controle subsequente avalia os resultados e propicia o aprendizado para o aprimoramento da gestão pública.
4. Órgão de Controle e Fiscalização
A fiscalização e o controle financeiro do Estado Brasileiro são exercidos por órgãos internos e externos, e também pela sociedade, conforme previsto na Constituição Federal.
a. Controle Interno: É exercido pelo próprio Poder, com base na hierarquia. De acordo com o artigo 74 da Constituição Federal, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter sistemas de controle interno, com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, comprovar a legalidade e avaliar os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, além de exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias da União. Um exemplo de controle interno é a atuação da Controladoria Geral da União (CGU), que realiza ações de auditoria, fiscalização e monitoramento das ações governamentais. No Congresso Nacional, essa função é exercida pelas Comissões de Fiscalização Financeira e Controle na Câmara dos Deputados e de Controle e Defesa do Consumidor no Senado Federal.
CF Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
b. Controle Externo: É exercido pelo Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas. O controle externo tem como objetivo fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e avaliar o desempenho da gestão dos responsáveis por entidades da administração direta e indireta.
c. Controle Privado/Popular: Além dos controles interno e externo, a Constituição Federal também prevê a possibilidade de qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União (Art. 74, § 2º). Isso significa que a sociedade tem o direito de participar do controle da gestão pública, o que fortalece a transparência e a responsabilidade na utilização dos recursos públicos.
Portanto, a atuação desses três agentes - interno, externo e popular - compõe um sistema robusto e abrangente de controle e fiscalização do uso dos recursos públicos no Brasil, o que é fundamental para a garantia de um Estado eficiente, transparente e responsável.
5. Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas, seja da União (TCU), dos Estados ou dos Municípios, é o órgão responsável por auxiliar o Congresso Nacional na execução do controle externo, conforme disposto no artigo 71 da Constituição Federal. Embora seja uma instituição ligada ao Poder Legislativo, o Tribunal de Contas possui autonomia administrativa e financeira.
a. Órgão Técnico, com Autonomia Administrativa e Financeira, Sem Subordinação aos Poderes: O Tribunal de Contas é um órgão técnico que não possui subordinação hierárquica aos demais Poderes do Estado, tendo autonomia para realizar suas funções. Ele não tem personalidade jurídica, mas tem capacidade postulatória, ou seja, pode agir em juízo para defender seus interesses. As competências do TCU são extensíveis aos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios, conforme o artigo 75 da Constituição Federal.
b. Decisões com Natureza Administrativa: As decisões do Tribunal de Contas possuem natureza administrativa e, ao mesmo tempo, têm eficácia de título executivo, ou seja, são decisões que podem ser diretamente executadas, sem a necessidade de se ingressar em juízo para cobrar o cumprimento do decidido. Por exemplo, se o TCU identifica que um gestor público causou um prejuízo ao erário, ele pode determinar a devolução do valor e aplicar uma multa a este gestor.
c. Processos Sujeitos a Ampla Defesa e Contraditório: O Tribunal de Contas, em seu processo de fiscalização e controle, deve observar os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, garantindo ao gestor público ou a qualquer pessoa que esteja sendo fiscalizada a oportunidade de apresentar sua defesa e contradizer as acusações que lhe são imputadas.
Os Tribunais de Contas desempenham um papel fundamental no controle e fiscalização das contas públicas, contribuindo para a transparência, a eficiência na aplicação dos recursos públicos e o combate à corrupção. A sua atuação ajuda a garantir que os recursos públicos sejam utilizados de forma legal, legítima e econômica, em benefício da sociedade.
6. Conclusão
A fiscalização e o controle financeiro do Estado Brasileiro são aspectos fundamentais para garantir a transparência, a eficiência e a legalidade na utilização dos recursos públicos. Com a atuação dos órgãos de controle interno, externo e dos Tribunais de Contas, além do importante papel exercido pelo controle popular, cria-se um sistema robusto e complexo de fiscalização, voltado para a prevenção e detecção de irregularidades e para a promoção da boa governança.
Esses mecanismos de controle são essenciais para assegurar que os recursos públicos sejam utilizados de forma a atender ao interesse público, conforme as leis e as normas orçamentárias e financeiras. Eles também contribuem para a accountability, ou seja, para a responsabilização dos gestores públicos, incentivando a gestão eficiente, transparente e ética.
A fiscalização e o controle financeiro são, portanto, ferramentas indispensáveis para a democracia, pois permitem que a sociedade, através de seus representantes e dos cidadãos, controle e fiscalize a gestão dos recursos públicos, promovendo a transparência, o combate à corrupção e a efetividade das políticas públicas.
Em suma, a fiscalização e o controle financeiro representam um pilar fundamental na estrutura do Estado Democrático de Direito, sendo instrumentos de garantia da boa aplicação dos recursos públicos, da transparência, da eficiência e da justiça social.
Texto escrito pelo ChatGPT e revisado pelo Blog.